基层县域官场政治生态样本《中县干部》

《中县干部》是北大博士生冯军旗的毕业论文,写于2010年6月,距离现在已经8年多。在这8年里,随着十八大的召开,国家领导人的换届,政府机构的改革,从严治党的施行,科技的进步和公民意识的觉醒,中国官场的政治生态已经产生了巨大的变化,论文中所描述的官场中的种种丑恶,很多已经被扔进了历史的故纸堆里。但是已过去并不代表无意义。在清除掉滋养中县干部的土壤之后,让我们重新审视县域官场生态“何以如是”的因果关系,对以后我们避免落入中国传统政治的陷阱中,有着警醒的意义。

作为北京大学的博士生,冯军旗曾在中县挂职锻炼,历任西城乡副乡长和县长助理。在此期间,冯军旗深度访谈161个个案,访谈对象均为中县副科级及以上干部,为研究中县官场政治生态积累了大量真实、翔实的一手资料。论文中《政治家族》一节曾被单独摘出来,取名《中县“政治家族”现象调查》,发表在《南方周末》上,为此还掀起过一股不大不小的波澜,致使作者向中县曾经的同事道歉。

中县,取“县里的中国”意,位于河南省西南部,全县面积 1000 多平方公里,80 万人,设8镇 5 乡,2个街道办事处。2010年,中县GDP位居全省108个县的第30名,人均GDP 排第36名,在全省来看是一个处于中上的县城。

按照作者的划分,中县的领导干部按照级别分为四级:副科级,正科级,副处级,正处级。“在中县,只有进入副科级才算是领导干部,而副科级之下人员庞大的股级干部只是中层,不算领导干部序列”。在中县11000多名干部中,县副科级领导干部一共680人,其中领导职务为475人,非领导职务为 205 人;正科级干部一共280人,其中领导职233人,非领导职务47人;县副处级干部一共40人,其中领导职务 28 人,非领导职务12人;正处级干部一共5人,领导职务4人,非领导职务1人。在一个80万人的小城里,这1013个领导干部,通过各种关系组成了一个错综复杂的官场网络,掌控了这个县城里绝大部分政治资源与社会资源。

作者通过中县干部的构成、进入、轨迹、摇篮、政绩、关系、纪律七个章节,详细地介绍了中县干部如何成为干部、如何晋升、如何打造整治家族,并进而成为县域内官场网络中的重要节点。通过中县官场这一个例,管中窥豹,为我们描绘了一幅隐蔽秩序下中国县域官场政治生态的图景。

一、构成


1. 出身:中县正科级及以上的干部出身于农民家庭和干部家庭,占到了总数的86%,但即便是出身于农民家庭,也多数出自于村组干部或村医生等农民中的精英家庭。一方面是因为中县是一个农业县,农民基数大,另一方面,精英家庭的教育及投入对子辈的成长,具有巨大的影响。《万历十五年》《乡土中国》中都曾提到,在传统的农业社会中,供养一个人考取功名并非一件易事,常常要举家族之力,当传统的大家族分崩离析后,仅靠父母的劳作,以供养孩子读书、当干部,对父母的能力其实有不低的要求。经过统计分析之后,作者认为“中县领导干部队伍体系具有相当大的开放程度,是一个开放的而非封闭的运行体系”,但在之后的晋升过程之中,干部家庭有着推升的作用,而农民家庭则起到了阻隔作用。

2. 性别:女性干部在干部群体中是少数,尤其是高层少,有人形容为“尖端权力缺损”。在中县女干部样本中,她们之所以可以脱颖而出,一方面是她们自身的能力,另一方面与她们的家庭背景所拥有的政治资源息息相关,另外也有职位和政策向女性倾斜的因素。在中国,20世纪以前,妇女几乎没有政治权利,随着时代的进步,尤其是新中国成立后,“妇女能顶半边天”,才逐渐在政治上有所作为。但纵观世界政坛,男性依然呈压倒性优势。

3. 年龄:年龄是个宝,能力作参考,关系最重要。由于国家对县级干部的年龄的严格规范,由此造成了很多年龄超标的干部被“一刀切”。虽然此举改善了县级干部的年龄结构,但同时也造成了一部分大龄干部丧失工作激情的情况,并在年龄问题上出现了很多造假的现象。

4. 教育:中县干部的第一学历大多是中等学历,这与文革期间造成的教育断代紧密相关,造成了空前绝后的“中专一代”。中县干部的在职学历则县级干部以研究生为主,正科级干部以本科和大专为主。由于国家对领导教育水平的要求,在“中专一代”中,文凭造假的情况比较严重,但随着高等教育的逐渐普及和公务员考录制度的施行,进入2010年之后,几乎所有的新进公务员都已经具备了高等教育背景,文凭已经很少成为新一代公务员升迁的绊脚石。对于“中专一代”,作者评价说“这一代的中专文凭含金量很高,当时师范和中专的分数线比高中要高的多。”并且由于毕业生生源地包分配制度,“中国改革开放 30 年各个地方取得的巨大成就,和这一代出类拔萃的政治精英留在地方息息相关。”

5. 籍贯:按照相关规定,县处级领导一般要求在本市范围内进行交流,并且不得在本人成长地担任关键部门的正职领导,县党政正职交流回避规定最为严格,不得在出生地、成长地和原籍任职,乡镇领导干部不得在本人成长地担任乡(镇、街道)党政领导职务。中国领导干部异地任职传统由来已久,按照吕建中的《中国古代的人事回避制度及其意义》,可追溯到西汉武帝时期。

二、进入


1. 三个来源:大中专毕业生分配、军队转业安置,以及各种形式的吸收录用。中县正科级及县级干部的主要来源是大中专毕业生分配。各种形式的吸收录用这种方式被异化成为是领导干部阶层安排子女就业的一种途径,在2001年后国家逐渐停止了这一政策的施行。

随着国家公务员考试录用制度的施行和完善,在进入2010年之后,公务员的招录工作逐渐规范起来,建立了“凡进必考”的进入机制。就近几年的看网上的反馈,公务员考试是一种比较公平的招录方式,就公开、透明、平等程度而言,可谓无出其右者。

2. 初职获得:有大中专毕业生分配,参军,各种途径的招工,事业单位的招录以及公务员考录等等。在规范公务员招录制度之前,中县存在很多“打招呼”进入体制内的例子,但公务员招录制度极大地剥夺了领导干部手中的权力资源。“改革其实就是权力、利益和资源的再分配,就是把一些权力和利益还给社会。改革,某种程度上就是权力集团和利益集团的自我削弱。”

3. 单位间流动:水往低处流,人往高处走。单位流动作为再分配人力资源的一种方式,是社会发展的动力之一,是优化人力资源的一种手段,也是社会活化的一种体现。设置每项制度的初衷都是好的,但是当一项制度被设计出来之后,制度本身就具有了生命力,其演化的结果往往出乎设置者的意料。单位间流动的制度,在中县逐渐异化为职员间人力资本和社会资本的比拼。好的单位往往成为干部子弟以及关系户的流动地和落脚地。

三、轨迹


隐性台阶:所谓隐性台阶就是同一级别内的不同职务设置,也就是通俗讲的级别不变,职务却老变,打圈转。主要出现在副职中。隐性台阶的产生主要和级别设置以及职务设置有关。机构职能的多元化和人多职位少的情况导致了隐性台阶的出现。

在中县,乡镇上副科级的隐性台阶依次为综治办主任、工会主席、人大副主席、乡镇长助理、武装部长、党委委员、纪委副书记及、副乡镇长、副书记。县直部门依次为副主任科员、工会主席、纪检组长或纪委书记、党委委员或党组成员、党委副书记、副局长。

隐性台阶一方面在级别激励无法实施的情况下,通过多设职务,以职务变化达到激励的目的,提高了工作人员的积极性,另一方面导致一些优秀干部无法脱颖而出,在隐性台阶中耗尽政治生命。

2014年中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。2018年,新《公务员法》颁布,通过职位与职级并行改革,以及公开选拔和遴选,有助于消除隐性台阶问题。

通过统计中县干部的晋升轨迹,作者提出了政—党螺旋晋升模式,即干部先在政府系统历练,然后晋升入党委系统,然后再晋升入上一级的政府系统,再晋升入党委系统,从而周而复始。具体路径则是副乡镇长—乡镇党委副书记—乡镇长—乡镇党委书记—副县长—县委常委—县长—县委书记。这一路径逐渐成为惯例,而惯例一旦形成,就形成了路径期望和路径依赖,如果转轨,不遵循惯例,就会被认为不按规则出牌,会被认为破坏游戏规则,会引来议论甚至告状,就有可能出事甚至翻船,这是惯例累积和自增强的一种机制。

四、摇篮


摇篮指的是产生干部的机构和岗位。

从全县的角度看,中县出产干部比较多的关键机构有:

党群口:县委办,组织部,纪委,政法委,宣传部,团县委。

政府口:政府办,林业局,教育局,卫生局,农业局。

政法口:公检法部门。

乡镇:重点镇。

时势造英雄,一个地方发展或者国家政策需要什么类型的干部,就必然导致此类型干部的崛起。例如近几年的环保及纪委。

秘书:秘书岗位是各级党政机关的关键岗位,是培养干部的摇篮。我国现代秘书科学的奠基人之一、中共中央办公厅秘书局副局长李鑫具体阐发了秘书的6大作用,即“枢纽作用、助手作用、参谋作用、信息耳目作用、协调作用、门面窗口作用”。秘书岗位多出领导干部,一方面是经过了多层筛选,个人素质较高,另一方面是岗位职能要求要和多个单位和多种类型干部打交道,从而得到锻炼。而更重要的原因是秘书是领导身边的人,可以学习到很多领导的为人处世之道,并且领导更加了解身边的人,同时感念其服务的辛苦。小桥老树的《侯卫东官场笔记》虽是小说,但其中有很多实例改编,主人公侯卫东便先后担任过县委书记和市委书记的秘书,是其官运亨通的背景之一。

办公室主任:办公室主任岗位是各级党政机关的关键岗位之一。办公室就意味着综合协调,意味着服务领导。这一方面说明关键岗位对干部成长的决定性意义,另一方面也反映了中国干部体制中的“人治”因素和“领导”因素。

五、政绩


政绩是干部在履行岗位职责的实践中所取得的成绩,是干部德才素质在实践中的反映,在干部的政治生涯特别是晋升中起着基础性作用。党的十一届三中全会之后,全党的工作重心转移到经济建设上来,以经济建设为中心成为各级干部的意识形态和行动法条。

在中国传统政治中,皇权不下县,意即国家行政管理只到县,县以下的乡村是由乡绅管理的,皇权意志完全是通过乡绅执行到乡村。个中情形,在陈忠实先生的《白鹿原》中有所反映。但是在新中国建立后,行政体制另起炉灶、完全重建,打破了这种中国传统社会的“双轨政治”,政府的行政权力和动员能力达到前所未有的强度。在这种背景下,政府的意志,无论是好,还是坏,都迸发出了惊人的力量。

1978 年以来,中国党政系统实行了以激励为主的政绩型干部体制,政绩在干部的仕途中起基础性的作用。中国行政管理的“行政逐级发包制”以及目标任务逐级分解制,很大程度上决定了中县干部们“干什么”以及“怎么干”的问题。由于一把手处于权力的中心位置,他的发展理念和思路,决定了中县发展的方向。在经济建设为中心任务的形势下,中县每任县委书记的施政理念和中心任务都是继承和创新并举。由于发展思路不同才能彰显政绩,所以导致了每任县委书记的发展理念不尽相同,产业发展不能延续,往往导致了浪费和损失。

张五常先生在《中国经济制度》一书中提出了“县域竞争”这一名词,他认为县与县之间在土地的利用上展开的竞争是中国经济高速增长的根本原因。而出现如此强烈的县域竞争,其中重要的原因即为政绩考核制度。

在政绩考核制度的严格执行下,中县干部的确创造出了许多利县利民的政绩,但也存在着许多假政绩现象,为国家和人民带来了巨大的损失。作者详细介绍了自1994年至2004年十年间四位县委书记的政绩与晋升,以及3为镇委书记的政绩与晋升。从中县县乡两级的“政绩”我们可以看到,经济发展有其自身发展的规律,并不依个人主观意志而转移,真正的政绩只有靠顺应经济规律才能创造出来。但领导的主观意志却可以决定下级的晋升与否。

六、关系


在本章中,作者统计了中县的政治家族,根据一个家族产生干部的多寡,分为政治大家族和政治小家族。一个家族产生 5 个以上副科级干部为大家族,5 个以下、2 人以上的为小家族。

中县共有大家族21个,小家族140个,共计副科级及以上干部508人,遍布中县大大小小的单位和北山、省内外的一些单位。通过血亲、姻亲、干亲、同乡、同事、同学、战友等关系和喝酒、打牌和送礼等方式将官场结成了一个节点密布的蜘蛛网,将中县笼罩其中。

作者通过统计,发现中县的干部是不少都是行业内或者系统内繁殖,形成了家族把控行业的现象。另一个现象是,政治家族的大小往往和家族核心人物的权力和位置成正比。

在中国传统政治中,七品及以上为官,往往一个县,只有县官一人是官,其他诸如县丞、典史、主簿等皆为吏。《茶余客话·论吏道》中写道:官避本籍,而吏则土著世守。即年满有制,重役有禁,而子弟亲戚迭出不穷,更名而不更人,更人而不更其所守。在中县,可以明显地看到中国传统政治的延伸。《红楼梦》中,贾雨村初到应天府,即遇冯渊被薛蟠打死一案,欲秉公捉拿薛蟠,却被胥吏门子阻止,最终改变了案件的走向。在此案中便可以看到吏对一个地方的影响。

在中县,领导干部的晋升,往往少不了关系的运作。“在能力、资历差不多的情况下,最后就是拼关系、拼经济、拼野心。”在提拔的关键节点,拉票、找关系已经成为摆在明面的潜规则,如果有人不按照潜规则行事,反而会被认为不追求进步,不为晋升。

最后,作者总结提出了中县“关系与干部仕途的双环模型”:“内环是现行的干部政策和规章制度,外环则是关系运作,外环围绕内环旋转。在干部的晋升中,先有外环的关系运作,运作成熟后,才表现为内环的正式程序,以及组织任命文件的下达,也就是外环的关系运作往往是非正式的,但是,非正式运作的结果,一定会按照正式的干部选拔任用条例的程序来实施,其表现就是正式任命文件的下发,从而给予非正式运作结果以合法的形式”。

七、纪律


十八大之前的干部体制下,干部监督的目的是加强、巩固和清洁干部队伍,以保证权力的正确行使和党的长期执政。但是所有法律和规则的执行,都需要具体的人。在监督体系没有理顺的情况下,纪委去监察管辖自己的党政机关,往往受到掣肘。“在政治运行中,一方面是党规党纪的日益完备,一方面是各种潜规则的盛行,这两者的矛盾冲突使得每个干部都是纪律之网中的一部分,处于“非法化”生存状态。”而当这种“非法化”生存成为普遍之后,纪检监察制度在县乡过度竞争的仕途格局下,提供了合法化清除仕途障碍的组织。

根据作者的统计,可以看到,随着经济建设成为中心任务,经济问题成为中县领导干部的主要问题,其次是政治问题。

近几年来,国家逐渐认识到原有纪检监察制度的局限性,大刀阔斧地进行了改革。随着推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革,国家监察委的设立,反腐力度高压不减,打虎拍蝇持续进行,强化了对权力运行的制约和监督,改善了基层的政治生态。

八、结语


通过对中县县域官场生态的调查,我们可以看到,中国的传统政治在中县官场的留存。可以说,直到进入21世纪十年之后,中县的干部制度仍然不能称之为一个现代化的政治制度。虽然自1978年以来,政治制度历经改革,然“兴一利,吏即随所兴者滋百弊;欲革一弊,吏即随所革者滋他弊”,滋生中县干部的土壤没有除尽,则其孳生的有毒物质也必难除尽。但作者也总结到:一个是严格的计划生育制度,二因为大城市的虹吸效应,中县干部的子女们越来越少,留在中县的也越来越少,政治家族不断衰落。另外公务员招考制度的建立和不断完善,极大地剥夺了领导干部在用人上面的权力。相信在不远的将来,中县干部这一现象,将会成为历史上的尘埃。

吴思先生在《潜规则》一书中总结道:中国社会在正式规定的各种制度之外,在种种明文规定的背后,实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩,一种可以称为内部章程的东西。恰恰是这种东西,而不是冠冕堂皇的正式规定,支配着现实生活的运行。这种隐藏在背后的规则,即潜规则。《中县干部》中的潜规则有时能够提高行政效率,对和谐政治也有助益,但是其弊端远远超出了这仅有的好处。本来水清景美的生态公园,却因为平静水面下的暗流涌动,翻起了水底的渣滓,终而破坏了整个公园的生态。

二十万字的《中县干部》向我们详细地展示了中县官场的种种不为人知的隐秘。乐观者可以看到中县政治家族的逐渐衰落、公务员制度的完善和纪检监察制度的不断完善,即便是关系纵横,也需要真正的政绩为升迁来背书;悲观者可以看到,即便是小小的县城,也是政治风云波折诡谲,没有关系寸步难行。然而跳出中县再看《中县干部》,则会发现,中县干部不过是一群在中国由传统政治向现代政治制度转型过程中想尽办法利用制度漏洞的人。人非圣贤,皆有私心,道德并不是万能的,仅仅依靠良善的愿望,往往带不来良善的结果。制度的篱笆扎不紧,公权力就免不了被私用,造成难以估量的损失。

东吴弄珠客言:读《金瓶梅》而生怜悯心者,菩萨也;生畏惧心者,君子也;……生效法心者,乃禽兽耳。今读《中县干部》,亦如此也。

评论